Владимир Кудрявцев,

доктор психологических наук, профессор,

заведующий кафедрой теории и истории психологии

Института психологии им. Л.С. Выготского РГГУ

ПОСТРОЕНИЕ МНОГОСТУПЕНЧАТОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ:

ВОЗМОЖНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 

Выступление на Международной научно-практической конференции «Становление местного самоуправления как основы устойчивого развития регионов в контексте председательства Казахстана в ОБСЕ» (Астана, Казахский гуманитарно-юридический университет, 6 ноября 2010 г.)  

В своем выступлении Айгуль Сагадибековна Соловьева* говорила о том, что деятельность акиматов порой напоминает «самодеятельность» (в бытовом смысле  этого слова). Она метко уподобила акима «энпэошнику» - представителю НПО, неправительственной организации. Такие организации являются лишь частью системы местного самоуправления во всем мире, а в странах СНГ - наиболее  бесправной частью, которая, впрочем, выражает положение системы в целом. Риторический вопрос «А власть тут есть?» адресован не президенту, не правительству, не губернатору, а именно МСУ, призванному, с одной стороны, представлять и президента, и правительство, и губернатора, а с другой – выполнять те функции, что не может и не должен брать никто из них. И все это предлагается возложить на акима, действительно, больше похожего то ли на «энпэошника», то ли на акына, у которого много песен (запросов) при отсутствии денег.            

Замечу, что дело не только в отсутствии у МСУ легитимных властных полномочий. В нашей стране их определяет – и определяет достаточно широко – Федеральный закон  «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», или коротко – «Закон о МСУ».  По закону, МСУ – «одна из основ конституционного строя в России» (ст. 1). Тем не менее, в России есть и свои «акимы-акыны», и такие, кто обладает достаточными финансовыми и материальными возможностями, чтобы полноценно воспользоваться  всем объемом полномочий, которые предоставляет закон. Например, это – тот случай, когда  руководитель сочетает в себе функции муниципального главы и главы региона, тем более, успешного и богатого, или его территория входит в состав такого региона.  Но и  обычный муниципальный руководитель в России, по закону о МСУ, располагает серьезными полномочиями в «решении вопросов местного значения», за которыми могут стоять целые сферы социально-экономической жизни.  Я попытаюсь продемонстрировать это на примере организации системы образования в России.  

Исповедуя вполне бесспорный принцип разделения полномочий между федеральными, региональными и местными властями, можно уже на этом уровне разрушить и без такого рассыпающуюся  систему образования - путем  растаскивания ее по ступеням. Так случилось в России. В соответствии с Федеральным законом  № 122 (тем самым, по которому еще и монетизировали льготы для пенсионеров), дошкольные учреждения и учреждения начального профессионального образования с 1 января 2005 г., в одночасье передали в ведомство органов местного самоуправления. Спрашивают, куда подевались ПТУ, которые теперь «ищет» даже наша верховная власть. (В СССР этим звеном занимался Госпрофобр – структура в статусе союзного министерства.) Другими словами, дошкольное и начальное профессиональное образование отнесены к .«вопросам местного значения». Не говоря уже о том, что правовые, экономические и финансовые механизмы передачи учреждений в деталях разработаны не были. Хорошо, если сохранилось региональное участие в содержании этих учреждений. А у муниципалитетов средств на это нет - во всяком случае,  достаточных средств, хотя предоставление полноценного - общедоступного и бесплатного – дошкольного образования - предусмотрено законом о МСУ (ст. 15)  Тут же резко подскочила стоимость посещения ребенком садика. Как и очень скоро заявил о себе рост правонарушений в сфере дошкольного образования.

Средств нет, но зато есть помещения (по закону о МСУ – ст. 50). Разумеется, «есть» не для тех, кому они выделены под целевые нужды. Тут  своя муниципальная рука - владыка, для себя не оскудевающая. Чего только не наразмещали в дошкольных учреждениях, во что только их ни перепрофилировали - и в 90-е гг. (когда их продавали за бесценок, за 150 тыс. долларов - здание в хорошем состоянии), и позднее. Притом, что в действующем законодательстве существует запрет на подобное перепрофилирование. В одном подмосковном городе на территории нового детского сада с бассейном власти открыли общежитие для гастарбайтеров – дешевой и не требующей социальной защищенности рабочей силы (далеко не самый экзотический – просто недавний пример)…  Итог – очередь в 1.700.000 детских душ в российские ДОУ.

Сейчас президент, правительство и законодатели пытаются пресечь нецелевое использование детсадовских помещений, вернуть их по назначению. Но региональные и местные чиновники не особо торопятся возвращать: легитимного механизма возвращения нет, как не было механизма передачи. В Казахстане наблюдалась аналогичная ситуация, и в условиях отсутствия механизма президент Нурсултан Назарбаев просто взял дело под личный контроль. Может быть, не так скоро, как хотелось бы, но помещения детских садов начали возвращать детям.

Еще одна черта управления дошкольным образованием на муниципальном уровне – принятие местных актов, регулирующих деятельность дошкольных учреждений, особенно – в части приема туда детей, которые открывают вполне «законные» лазейки для коррупции.  Так, прокуратурой города Екатеринбурга сравнительно недавно было опротестовано распоряжение Управления образования города «О порядке комплектования детьми муниципальных образовательных учреждений, реализующих программы дошкольного образования». С помощью этого распоряжения чиновники могли самовольно «управлять» очередью поступающих в дошкольное учреждение. Если родители не желали стоять в общей очереди, то ребенка мог устроить в детский сад либо глава городского района, либо лично начальник Управления образования города Екатеринбурга.

Можно догадываться, что рост очередей в ДОУ некоторых городов и регионов, где эти очереди особенно велики, может провоцироваться действиями чиновников на основании актов, аналогичных тому, который был принят в Екатеринбурге. Так или иначе, органам надзора и контроля есть, о чем подумать. И что проверить. И не только надзорно-контрольным органам, но и родителям, которые имеют право на доступ к такой информации.

Конкретизируя то, о чем говорил Нурлан Мажитович Абдиров**, хотелось бы поставить вопрос о сомасштабности задач образования возможностям местного самоуправления. Способно ли МСУ к организации целостной системы образования, охватывающей дошкольные  учреждения и общеобразовательную школу? На мой взгляд – да. Но исходя из специфики местного самоуправления модель такой системы должна быть компактной  настолько, что ее можно было бы потрогать руками. Для этого вполне подходит Центр образования, включающий в себя, как минимум, дошкольное звено и начальную школу и работающий по единым развивающим программам. Проект такого центра (Детского центра) предложили еще в конце 70-х - начале 80-х гг. выдающиеся психологи Д.Б.Эльконин и В.В.Давыдов. Спустя примерно 10 лет в России начали предпринимать попытки организовывать подобные центры. Опыт успешных попыток свидетельствует о том, что это наиболее оптимальная форма и с точки зрения управления образованием, и с точки зрения построения самого образовательного процесса, и с точки зрения удовлетворения запросов детей, педагогов и родителей. Думается, органам местного самоуправления (не только в Казахстане) имеет смысл обратиться к его изучению. В рамках такого центра на муниципальным уровне можно «собрать заново» распавшуюся федеральную систему образования.

*А.С.Соловьева - депутат Мажилиса Парламента РК, Президент Гражданского альянса Казахстана.  

**Н.М.Абдиров, депутат Мажилиса Республики Казахстан, Председатель Правового Совета при НДП «Нур Атан», доктор юридических наук, профессор.